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第52部分（第1页）

算外”（off　budget）开支替代了统一的联邦预算。这些开支，包括比如向联邦储备体系拨款，本来在第一次世界大战后就已经有所增加，但在20世纪70年代和80年代不断攀升，到1985年已接近联邦总开支的约　14。1987年，国会将社会保障信托基金定为预算外开支，其中包括计算格拉姆拉德曼赤字目标时的收入和支出。其间，从1983年开始，社会保障基金就出现了剩余，联邦政府将其用于弥补其赤字。格拉姆拉德曼产生了某些惩戒性的效果，但直到进入20世纪90年代，赤字一直都在增长。

在1984年和1985年间，财政赤字的危机开始出现，由有产者支持的里根政府和国会民主人士开始仔细研究收入税体系，以找到需要进行结构改革的领域。他们逐渐进入一个竞争性的领域以占领税制改革的高点，这一过程的结果就是更为严厉的税收法规——1986年的《税收改革法》（the　Tax　Reform　Act　of　1986）被通过。

大萧条时代的危机（10）

1981年的《税收法》像20世纪20年代的税收改革一样，其动机都是共和党要寻求削减对财富征收的税收。但二者的过程有很大的差别。第一，1986年的共和党政府有新的、不同的目标；其目标在于对企业资本主义增大经济刺激，而不是保护公司官僚或者房地产业。在1986年，公司承受了大幅增加的税收，房地产业是主要的受损者。第二，1986年法案的拟订过程中有民主党人实质性的参与。事实上，参议员丹尼尔·莫伊尼汉（Daniel　Moynihan）和比尔·布拉德利（Bill　Bradley）在其中都发挥了关键的、创造性的作用。第三，这些政治企业家成功地维护了以前从来没有出现过的两党达成一致的局面：对所得税改革的注意力集中在扩大收入基础和创造更大的平衡税收——一个更“均等化”的平等上，甚至不惜以牺牲累进税率结构为代价。他们取得了部分的成功，因为财政环境与20世纪20年代时的情形已经大不一样了，甚至与20世纪60年代和70年代也不一样了。在新的环境中，国会可以不必再颁布“改革”法案——对特定的集团减税的法案——来降低税收的总体水平；国会也不再依赖于由通货膨胀推动的税收增加来弥补减税的损失。由于存在赤字危机，税率的每一次降低或者税收优惠的提高都只得从税收制度中减少其他方面的税收优惠来弥补资金缺口。

1986年的《税收改革法》的通过几乎令税收专家感到惊奇，而且大多数相信利益集团的多元化会产生有力影响的政治学家也感到惊奇。税收比他们想象的更容易到手。这一法案让主要的受益者和受损者都受其影响。这个法案取消了一些受中产阶级欢迎的重要的税收优惠——消费者利息支付的补贴、州和地方税以及长期资本收益方面的税收优惠。此外，这一法案废除了对公司投资的税收优惠。这个法案进一步为低收入和高收入群体带来了很多好处。法案大幅提高了最低收入群体纳税人所欢迎的个人免税和减税标准。高收入群体的税率也降低了，顶级公司的税率从48％降低到34％，受到最富有的纳税人的欢迎。通过取消特别税收减免和优惠，这一法案着手取消税收方面的特权，并重申了公民的纳税义务。这个法案保留了累进税和“能者多付”原则，从而促进了效率和平等。在20世纪80年代末和90年代初，国会在减少免税方面没有采取新的措施，因而扩大了所得税的征税基础，但这实质上是完整地保留了1986年的税收改革的内容。

因此，联邦税收体制在20世纪80年代发生了重大的变革，打破了第二次世界大战后建立的政策均衡。所得税体系自20世纪40年代以来虽然从来没有如此混乱过，但混乱中也存在着产生新的财政环境的可能性。就像约瑟夫·佩奇曼所说的那样，1986年的《税收法》可能强化了所得税的基础，以至于税率很温和地提高了，全部税率只要稍稍提高3个百分点，一年就可以增加1　000亿美元的收入。这笔收入如果与冷战结束后从国防开支转向和平用途的公共事业经费相结合，就可以为实质性地削减赤字、更新国家公共基础设施等基础性的项目提供资金。

总结

国家的重大紧急事件——美国内战、20世纪相继发生的两次全面战争、发生在两次大战之间的大萧条以及一直持续到20世纪80年代的冷战——在20世纪美国政府的扩张方面起到了关键的作用。紧急事件之所以会起到这种作用，不仅是因为它们产生了公共开支的需求，也因为它们迫使美国重构它的公共财政体系。如果没有战争的话，像美国早期的那种低关税财政收入体制可能会作为联邦筹资的主要手段一直延续到20世纪。因为战争，财政收入体制在它的过程和结构上都变得混乱不堪。

税收和公共财政通常是一个国家政府争论的核心内容。紧急事件中对资源的动员要求有新的或者更高的税收，紧急动员也迫使公众比较不同的筹资选择，提醒美国人注意税收不是理所当然的东西，而是一种社会选择的工具，同时也激起了关于国家应该优先考虑什么问题的政治冲突。价值问题也随着特定的力量而产生了，因为在资本主义社会，国家处于紧急事件中时，政府就被迫通过税收和借款强烈地加强它对资本市场的干预。结果国家的紧急事件通常是强化而不是消解了意识形态问题和分配问题。

在这些压力下，税收体系的根本特征经历了三次变迁，每一次变迁都发生在重大的战争期间，每一次都产生了重大的再分配效果。在全面战争和国家危机的漫长年代，关于税收的冲突都非常激烈。其结果是参与冲突的政治家们难以预计的。由于税收政策的不可预见性，税收方面的争论就非常激烈。

同时，紧急事件和税收体系的重构扩大了联邦政府获得资源的能力。结果是每一次危机都在不必通过成本高昂的关于增税的政治程序的情况下扩大政府项目以提升政府的利益创造了新的机会。因此，在紧急事件中美国公共收入体系的深刻转变都倾向于为政府的扩张提供便利，甚至在紧急事件结束后这种趋势仍然会维持。但是，到20世纪80年代，政治上低成本的增加财政收入的手段消失了，这是由于联邦预算赤字迅速飙升，在90年代则是由于公众普遍要求修改宪法，要求平衡预算。

20世纪的历史表明，美国人只会在面临国家紧急事件的时候才会选择重新开始扩张公共部门。在其他时候公共部门是否会膨胀，就要看美国人是否会把财政赤字、贫困、社会基础设施（包括教育）的恶化以及环境外部性相互纠缠的复杂局面上升到国家紧急事件来处理。但是，如果美国人确实面临了国家紧急事件，20世纪的历史也会告诉他们，在这种紧急事件期间，他们需要的是符合共和理想的税收改革——恢复国家的奠基人所追求的效率与公平相平衡的税收改革。

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